Abitare in sicurezza, comodità e gradevolezza i luoghi

 

di Francesco Ventura

Ordinario di Urbanistica nell’Università degli Studi di Firenze

Terremoti, frane, alluvioni, inquinamenti dell’aria, delle acque e dei suoli. Squilibri ecologici, deturpamento dei paesaggi, abbandono, degrado e distruzione di antichi palazzi, paesi e città. Urbanizzazione dilagante e brutture moderne di informi agglomerati edilizi.

Il pensiero corre subito alla politica, a chi governa e amministra il territorio. E ci si chiede che uso facciano dell’urbanistica, ossia di quella supposta tecnica moderna di configurazione dello spazio che si pensa determinata dallo scopo di abitare in sicurezza, comodità e gradevolezza i luoghi.

Quando un’amministrazione comunale si affanna intorno alla stesura di un piano urbanistico, gli animi dei cittadini si riempiono di speranza. Ciascuno sostiene il fine che vorrebbe veder perseguito dal piano in elaborazione, escludendo gli altri non graditi o contrastanti con il proprio. Ma ciò che accomuna tutti i contendenti è l’implicita fede nel piano come mezzo per perseguire il fine voluto.

Una fede mal riposta. Intendo mostrare che l’impotenza e la pericolosità della pianificazione urbanistica sta nella sua velleitaria volontà di imporre normativamente le proprie previsioni. E, insieme, indico come si possa tentare di perseguire un abitare un po’ meno insicuro, scomodo e sgradevole emanando atti normativi, diversi dal piano, con il solo compito di negare usi del suolo socialmente sgraditi e pericolosi.

L’impostura del piano urbanistico

Immaginate che uno commissioni a un architetto la progettazione di un edificio. Si accordano e il progettato viene disegnato con reciproca soddisfazione. Il committente però non ha il diritto di proprietà del suolo e il proprietario non ha alcuna intenzione di usarlo o di cederlo per costruirvi. Del progetto, bello o brutto che sia l’edificio, resta solo traccia sulla carta.

Una situazione improbabile, se non in casi del tutto fortuiti. Chiunque sa che solo il proprietario ha diritto di godere e disporre del bene. Eppure è questa la situazione in cui si trova qualsiasi piano commissionato all’urbanista dall’amministrazione comunale. Il piano riguarda l’intero territorio comunale. Perciò sulla gran parte dei suoli, se non su tutti, il comune non ha il diritto di proprietà.

Ci sono tuttavia alcune rilevanti differenze nel rapporto tra amministrazione pubblica e proprietario, rispetto a quella tra privati. Ma sono tali da costituire ulteriore impotenza del piano, che sulla carta sembra potentissimo. È infatti un atto normativo emanato dall’amministrazione comunale in forza di legge. Perciò è una decisione politica della maggioranza temporaneamente in carica. La tecnica urbanistica consiste nel suddividere il suolo dell’intero territorio comunale in aree distinte dagli usi ai quali il piano vuole siano destinate. Nessun può costruire alcunché senza un permesso del comune. Dall’approvazione del piano, il proprietario non può cambiare l’uso in atto con altri che siano in contrasto con la destinazione stabilita. L’effetto concreto della norma è solo negativo. Proibisce ciò che è tecnicamente possibile. Ma non ha alcun potere positivo, come un piano si presume che debba. Non può imporre al proprietario di realizzare ciò che il piano vorrebbe si realizzasse.

Il proprietario perciò continua ad avere, in forza del diritto di proprietà, due fondamentali facoltà. Una riguarda il godimento del bene, che gli consente di mantenere l’uso in atto. L’altra riguarda la disponibilità del bene, che gli consente di vendere il suo diritto di proprietà nel libero mercato.

Se il proprietario decide di proseguire l’uso preesistente, il piano non ha alcun effetto pratico di rilievo, oltre quello di complicare burocraticamente la realizzazione di ogni opera di miglioramento e manutenzione ordinaria e estraordinaria dell’immobile. E tuttavia, a misura della quantità di suoli la cui destinazione urbanistica resta lettera morta, l’efficacia del piano va tramontando.

Ci sono due diversi modi con i quali il piano produce notevoli effetti pratici, ma per lo più non utilizzabili allo scopo di perseguire il cosiddetto “bene comune”. Il secondo di questi, il più importante, contribuisce a vanificarlo del tutto. Uno è l’uso dell’espropriazione per pubblica utilità. L’altro è la determinazione di destinazioni urbanistiche capaci di incrementare il valore di mercato dei suoli.

Il piano urbanistico è una dichiarazione di pubblica utilità, che dà all’amministrazione comunale la facoltà di espropriare qualsiasi bene immobile in esso compreso. Se fosse praticabile l’esproprio della totalità dei suoli, il comune avrebbe il potere di farne l’uso che vuole. L’esproprio obbliga il proprietario a cedere il bene, imponendo al comune il pagamento del valore di mercato, che quasi sempre cresce proprio in conseguenza dell’emanazione del piano. È evidente l’impraticabilità finanziaria, oltre che la complessità procedurale e l’inopportunità politica, di un esproprio generalizzato. Perciò l’esproprio viene utilizzato solo quando non sia altrimenti possibile acquisire i suoli necessari a realizzare opere pubbliche. Queste, oltre che indispensabili al normale funzionamento dell’abitato, sono molto utili allo speculatore perché contribuiscono a incrementare il valore di mercato dei suoli loro prossimi.

Il contenuto del diritto di proprietà è astratto, nel senso che conferisce facoltà d’uso del bene tendenzialmente illimitate. Ma il loro concreto esercizio è regolato e limitato da leggi diverse a seconda degli specifici usi. Le destinazioni urbanistiche non sono semplici regole e limiti ai vari possibili usi, perché conformano il diritto di proprietà, ossia specificano l’uso futuro di ogni bene immobile che il piano vorrebbe si realizzasse. In questo modo le destinazioni urbanistiche, determinate dallo scopo di interesse generale, vengono incorporate nel diritto di ogni singolo proprietario. Perciò quando il proprietario vende il proprio diritto, vende insieme la destinazione urbanistica. Quanto più la destinazione è appetibile sul mercato, tanto maggiore sarà l’incremento di valore del suolo e di conseguenza il guadagno che il proprietario potrà realizzare vendendo, senza bisogno di investire, produrre e rischiare alcun che.

È questa l’unica effettiva potenza di ogni atto di piano: arricchire alcuni proprietari. Il piano ha effetti solo dove le destinazioni urbanistiche sono conformi al mercato e in specie agli interessi speculativi dei gruppi finanziari e immobiliari con maggior capacità di esercitare le pressioni politiche idonee a orientare le scelte di pianificazione. In questo contesto, l’apporto tecnico dell’urbanistica è costituito solo da una retorica della città, del territorio, del paesaggio e dell’ambiente, che coadiuva quella del politico nella conquista del consenso popolare. Il documento di piano, riempito dei più diversi e incompatibili fini irrealizzabili, nasconde con la sua retorica gli accordi affaristici tra speculatori e politici. Il senso del piano urbanistico, il suo scopo primario autentico, è il profitto. Ogni altro senso che declini sicurezza, comodità e gradevolezza dell’abitare è subordinato alla feroce religione del denaro di cui il piano è eccellente strumento.

Come uscirne: lo “Statuto dei luoghi”

Da quanto detto potrebbe sembrare che il governo del territorio non abbia possibilità di avvalersi di una qualche forma di pianificazione utile, né possa regolamentare con una qualche efficacia l’uso del suolo. Non è così. Si tratta di separare la pianificazione dalle norme. I piani non deveno essere tradotti in atti normativi. Gli atti normativi, invece, non devono essere concepiti come piani.

La pianificazione, formulando previsioni ipotetiche, riguarderà quelle limitate riconfigurazioni dello spazio futuribile che l’amministrazione in carica protempore intende promuovere in vista di scopi chiari e delimitati e che dovrà tentare di perseguire nel tempo del proprio mandato attraverso tutte le azioni politiche consentite dai poteri che le competono. Per le edificazioni che spettano ai privati, e che non possono imporsi con norme in forza di legge, dovrà trovare i modi di incentivare quelle congruenti col proprio progetto politico e disincentivare quelle incongruenti. Soprattutto per gli interventi più significativi sarà necessario contrattare accordi con i privati investitori in modo che se c’è scopo di profitto questo sia mediato dai fini di interesse generale. Sarà necessario regolamentare queste contrattazioni in modo che siano controllabili dai cittadini.

La norma è sempre negativa, ossia proibisce atti e opere, che invece la crescita illimitata della potenza tecnica va rendendo possibili. Essa può essere usata – e di fatto viene già ampiamente utilizzata – per imporre vari tipi di limiti all’uso dei diversi suoli. Nel corso dell’ultimo secolo è andata notevolmente crescendo una produzione di leggi statali e regionali determinata da due principali scopi di tutela: la salute e il patrimonio culturale.

Tuttavia entrambe le tutele soffrono di due principali debolezze che ne riducono notevolmente l’efficacia pratica. La prima è dovuta all’eccesso di leggi e di regolamentazione formatosi nel tempo. Occorre ridurne il numero, riordinarle e semplificarle.

L’altra debolezza è determinata proprio dal piano urbanistico normativo. La maggior parte delle norme di tutela che riguardano l’uso del suolo si applicano nel modo e nella misura in cui il piano urbanistico le recepisce e ingloba nella sua logica e per i suoi scopi. Inglobando i vari fini di tutela, il piano li subordina, scardinandoli, eludendoli o semplicemente mutandone il senso. Nell’elaborazione di ciascun piano urbanistico normativo si determina un conflitto d’interessi, dove per lo più quello di profitto, che ha attualmente maggior potenza, è destinato a vincere vanificando ogni tutela.

Se si evita la traduzione del piano urbanistico in un atto normativo, conferendogli il valore e la potenza di previsione ipotetica, allora è necessario e sommamente utile redigere e approvare un atto normativo determinato dal solo scopo di tutela della salute e del patrimonio. Si tratta di un atto, composto di norme negative, con cui determinare luogo per luogo del territorio comunale, tenuto conte delle leggi in materia, in base alle diverse conoscenze scientifiche e alle percezioni degli abitanti, quali siano i limiti d’uso e le regole da rispettare al fine di porsi al riparo da rischi ambientali e di tutelare il patrimonio culturale.

Un tale atto potrebbe essere chiamato “Statuto dei luoghi”[i]. Qualsiasi azione e opera si voglia compiere in futuro da parte di chiunque, ente pubblico o soggetto privato, con piani o progetti, troverà limiti stabiliti dallo Statuto dei luoghi. Un tale atto dovrebbe essere elaborato e approvato da una maggioranza qualificata. Va pensato come analogo alla costituzione di uno stato moderno rispetto al divenire della produzione legislativa particolare. L’amministrazione comunale che lo voglia potrebbe già sperimentare un atto del genere anche senza che vi siano norme di legge specifiche.

È chiaro che qualsiasi tutela necessita anche di azioni concrete. Le norme non agiscono, non producono di per sé stesse neanche tutele. Ma sulla base e in forza dello Statuto dei luoghi, un’amministrazione comunale che sia politicamente orientata a privilegiare azioni e opere diverse dallo scopo primario del profitto e, invece, consone a un differente modo di abitare la terra, può promuoverle e privilegiarle con varie azioni politiche facilitanti: da quelle fiscali a quelle che riducono ostacoli burocratici, fino a usare, quando possibile, l’esproprio a favore di soggetti che s’impegnino in usi dove il profitto non è lo scopo primario. Si tratta cioè di svincolare quanto più è possibile e progressivamente il suoli dal prevalente uso capitalistico. Il liberismo e il diritto di proprietà non sono monopolio dell’uso capitalistico dei suoli, se non di fatto. E a un fatto può sostituirsi qualsiasi altro fatto.